Partnerstwo publiczno-prywatne w efektywności energetycznej

Małgorzata Kocoń
inżynier ekolog

Sektor publiczny, odpowiadający za 5-10% całkowitego zużycia energii końcowej w UE, odgrywa istotną rolę w transformacji energetycznej. Dyrektywa w sprawie efektywności energetycznej (dalej: Dyrektywa)[1] wyznaczyła sektorowi zadania w zakresie wdrożenia bardziej energooszczędnych produktów i usług. Dodatkowo budynki należące do instytucji publicznych mają być poddawane co roku renowacji w celu osiągnięcia niemal zerowego zużycia energii lub osiągnięcia statusu budynku zeroemisyjnego. Dotyczy to co najmniej 3% całkowitej powierzchni ogrzewanych lub chłodzonych budynków, które są własnością instytucji publicznych. Ponadto sektorowi temu przypisuje się istotny wpływ na zmianę zachowań zarówno obywateli, jak i przedsiębiorstw. Tym samym Dyrektywa stawia przed sektorem publicznym ambitne plany i wyzwania.

W kontekście tych zadań jednostki sektora publicznego muszą zadbać kompleksowo o swoje zasoby budynkowe,  dbając przy tym o aspekt ekonomiczny, środowiskowy i społeczny tych działań. Kluczowym elementem ich realizacji,  jest wysokość budżetu gminy, który z uwagi na liczbę realizowanych przez nią zadań, często jest niewystarczający. Jak więc finansować modernizacje zasobów budynkowych tak, aby działania przyniosły pożądany efekt?

Jedną z form realizacji przedsięwzięć polegających na modernizacji budynków jest formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym[2] definiuje ją jako wspólną realizację zadań publicznych na podstawie wieloletniej umowy opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Realizowane w ramach umowy projekty mogą dotyczyć zarówno budowy i późniejszego utrzymania nowego budynku, jak również objęcia w zarządzanie obiektu już istniejącego. W kontekście zwiększania efektywności energetycznej, PPP należy postrzegać jako alternatywny model realizacji zadań i finansowania inwestycji publicznych[3].

Jednym z pierwszych działań, jakie powinna zrealizować jednostka sektora publicznego, jest inwentaryzacja techniczna oraz ocena energetyczna zasobów budynkowych. Najbardziej rzetelnych informacji w sprawie potencjału inwestycji dostarczy audyt energetyczny budynku, natomiast z uwagi na dużą liczbę budynków wykonanie niezbędnych analiz może być istotnym kosztem. Dlatego też jednostki publiczne często decydują się na zebranie niezbędnych informacji na temat powierzchni, stanu technicznego i parametrów budynków oraz kosztów ich utrzymania we własnym zakresie, aby na podstawie zebranych informacji podjąć decyzję o wykonaniu niezbędnej dokumentacji i szczegółowych analiz. Na ich podstawie, jednostka wybiera obiekty, dla których można utworzyć projekt PPP. Warto rozważać grupę budynków, dla których istnieje wspólny mianownik np. są zasilane z tego samego źródła ciepła, którego wymiana również będzie przedmiotem projektu. Równocześnie należy przeprowadzić tzw. ocenę efektywności, która określi, czy projekt może zostać zrealizowany w formule PPP. Ocena efektywności wskaże, czy w porównaniu do tradycyjnej metody realizacji projektu, wybór formuły PPP jest bardziej korzystny z perspektywy interesu społecznego. Partnerstwo publiczno-prywatne zaczyna się zatem od przeprowadzenia analiz, zdefiniowania i przygotowania projektu PPP przez podmiot publiczny[4]. Na etapie planowania projektu podejmowana jest także decyzja w sprawie sposobu wynagradzania partnera prywatnego. Jego wynagrodzenie może pochodzić bezpośrednio ze środków podmiotu publicznego (opłata za dostępność), może opierać się na opłatach od użytkowników (m.in. z wynajmu powierzchni w budynkach przejętych w ramach projektu, dzierżawy części nieruchomości) lub być formą łączoną obu tych źródeł. Po stronie publicznej środki finansowe mogą pochodzić zarówno z budżetu, jak i z wygenerowanych w projekcie oszczędności.

Kolejnym etapem jest wybór partnera prywatnego i określenie parametrów umowy. Istotną kwestią przy opracowaniu umowy jest podział ryzyk, które powinny być przypisane w taki sposób, aby umożliwić efektywne zarządzanie nimi. Pozyskanie finansowania na zrealizowanie projektu leży po stronie partnera prywatnego. Najczęściej jest nim spółka, utworzona specjalnie na potrzeby realizacji projektu PPP, co zwiększa szanse na uzyskanie finansowania, jako że spółka celowa oceniana jest w oparciu o przyszłe przychody z realizacji projektu. Jako podstawę spłaty zaciągniętego zadłużenia przyjmuje się przyszłe przychody pieniężne generowane przez projekt. W celu zweryfikowania założeń i potwierdzenia bankowalności projektu, partner prywatny przygotowuje model finansowy, który poddawany jest analizie przez bank. Pomiędzy uczestnikami projektu: partnerem prywatnym, podmiotem publicznym oraz bankiem zawierana jest umowa bezpośrednia. Ma ona na celu zabezpieczenie realizacji projektu, określa zasady współpracy uczestników oraz określa obowiązki stron względem siebie. W umowie bezpośredniej znajdują się zapisy dotyczące zgody strony publicznej na ustanowienie zabezpieczeń czy warunki płatności. Bank na podstawie umowy bezpośredniej uzależnia wypłaty transz środków od zatwierdzenia każdego z etapów przez doradcę technicznego. Trójstronne zaangażowanie zwiększa pewność powodzenia projektu z korzyścią dla każdej ze stron.

Formuła PPP otwiera nowe możliwości dla podmiotów publicznych na podniesienie efektywności energetycznej zarówno zasobów budynkowych, jak i oświetlenia ulicznego czy źródeł zaopatrzenia podległego obszaru w ciepło.